種子法修訂草案于2015年4月24日，提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議。種子法是保障國(guó)家糧食安全的核心法律，是種業(yè)科技創(chuàng)新的助推器，也將奠定現(xiàn)代種業(yè)制度的基本框架。在種子法修訂草案廣泛征求社會(huì)意見之際，本報(bào)約請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉，就該法修改的主要問(wèn)題做介紹，以期更好地統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加快立法進(jìn)程。

    修改種子法是十二屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃中的一類立法項(xiàng)目，由全國(guó)人大農(nóng)委牽頭，農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局等部門參與。這一涉及農(nóng)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要法律制度，調(diào)整對(duì)象涉及育種者、繁種者、用種者、經(jīng)營(yíng)者、管理者、執(zhí)法者六大主體，涵蓋科研、生產(chǎn)、流通、進(jìn)出口、種質(zhì)資源和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等域，各方面十分關(guān)注。貫穿種子法修改全過(guò)程的核心問(wèn)題，就是精心慎重地設(shè)計(jì)每一項(xiàng)制度，使之既符合現(xiàn)代種業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，又適應(yīng)我國(guó)種業(yè)發(fā)展實(shí)際，經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)。本文對(duì)種子法修改的背景、修改思路及主要內(nèi)容簡(jiǎn)要介紹一些情況，以期對(duì)加快立法進(jìn)程有所幫助。

    十一屆全國(guó)人大以來(lái)，全國(guó)人大代表有780人次提出修改種子法的議案25件。2011年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》《全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見》，提出了新時(shí)期種業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)和保障措施。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理對(duì)種業(yè)發(fā)展作出重要指示，中共中央、國(guó)務(wù)院2015年又發(fā)出了《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，為修改種子法指明了方向。種子法修改過(guò)程中，三次征求各省區(qū)市人大、政府農(nóng)口及法制工作部門、國(guó)務(wù)院40多個(gè)部門及社會(huì)公眾的意見，多次召開專家論證會(huì)，努力使每一項(xiàng)制度安排都建立在符合中央的方針政策和客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上。種子法修訂草案在以下幾個(gè)方面對(duì)種業(yè)制度作了完善：

    一、完善種質(zhì)資源保護(hù)制度

    我國(guó)氣候類型多樣、地域廣闊、地形地貌復(fù)雜，需要保護(hù)的種質(zhì)資源種類繁多。近年來(lái)，受城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、大規(guī)模開發(fā)建設(shè)、氣候變化異常、生態(tài)環(huán)境惡化等因素影響，我國(guó)的種質(zhì)資源保護(hù)形勢(shì)比較嚴(yán)峻，傳統(tǒng)的保護(hù)方式已難以適應(yīng)。為此，種子法修訂草案規(guī)定，國(guó)家有計(jì)劃地開展種質(zhì)資源普查工作；明確國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門建立種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、保護(hù)地的責(zé)任；明確種質(zhì)資源庫(kù)、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地的種質(zhì)資源屬公共資源，依法向社會(huì)開放；占用種質(zhì)資源庫(kù)、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地，需經(jīng)原設(shè)立機(jī)關(guān)同意。

    國(guó)家對(duì)種質(zhì)資源享有主權(quán)，行使主權(quán)的重要手段是對(duì)種質(zhì)資源的出口依法管理。主權(quán)有別于所有權(quán)，種質(zhì)資源的占有、使用、惠益分享等，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。維護(hù)種質(zhì)資源的國(guó)家主權(quán)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)與開展正常的國(guó)際合作，三者相輔相成、互不沖突。

    二、完善種業(yè)科技創(chuàng)新制度

    建立基礎(chǔ)性、前沿性、公益性育種與商業(yè)性育種相結(jié)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的種業(yè)科技創(chuàng)新體系，是種子法修改的重要內(nèi)容。這個(gè)制度安排立足于調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，既調(diào)動(dòng)科研院所及高等院校從事基礎(chǔ)性、前沿性等公益性研究的積極性；又調(diào)動(dòng)具備條件的種子企業(yè)從事育種創(chuàng)新的積極性。努力調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”的制度設(shè)計(jì)，包容性很強(qiáng)，鼓勵(lì)各地、各部門積極創(chuàng)新�？蒲性核�的科技、人才資源是長(zhǎng)期積累形成的，大多數(shù)企業(yè)的育種能力還在發(fā)育成長(zhǎng)階段，兩者的結(jié)合需要柔性對(duì)接，取長(zhǎng)補(bǔ)短，合作共贏，如果彎子轉(zhuǎn)的過(guò)急，渠未修好便放水，也不是制度設(shè)計(jì)的初衷。

    三、完善植物新品種權(quán)保護(hù)制度

    加強(qiáng)植物新品種保護(hù)，是近年來(lái)業(yè)界強(qiáng)烈呼吁的重要問(wèn)題，修訂草案增加了“新品種保護(hù)”一章。草案將植物新品種保護(hù)作為一章處理，是經(jīng)過(guò)充分論證且慎重考慮的，符合2015年中央一號(hào)文件關(guān)于“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)”的要求。，增加專章是現(xiàn)階段構(gòu)建我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度的現(xiàn)實(shí)選擇。在我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)域，已先后制定了著作權(quán)法、專利法、商標(biāo)法，而對(duì)于植物新品種權(quán)只有行政法規(guī)規(guī)定。在植物新品種保護(hù)立法滯后的情況下，將植物新品種保護(hù)的關(guān)鍵性制度在種子法中規(guī)定，節(jié)約了立法資源，提高了立法效率，也符合民事制度需由法律規(guī)范的要求。第二，種子管理與植物新品種保護(hù)同法規(guī)定有成功范例。作為國(guó)際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟發(fā)起國(guó)的荷蘭，1966年制定了《種子和植物繁殖材料法》，為提升其種子產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提供了法律保障。生態(tài)條件與我國(guó)相近的日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，也是將種子管理與植物新品種保護(hù)合并處理。第三，管理鏈條前后呼應(yīng)，便于統(tǒng)一執(zhí)法管理。品種審定制度屬于行政管理行為，目的在于確保新品種的農(nóng)藝和經(jīng)濟(jì)性狀具有推廣價(jià)值，確保農(nóng)民用種安全；植物新品種權(quán)制度是民事保護(hù)制度，是對(duì)經(jīng)授權(quán)機(jī)關(guān)審核，權(quán)利人為商業(yè)目的生產(chǎn)銷售授權(quán)品種獨(dú)占權(quán)的保護(hù)，既有行政行為，又有民事行為。二者的管理鏈條是相互銜接的，進(jìn)入市場(chǎng)銷售推廣的審定品種，如果是授權(quán)保護(hù)的植物新品種，就如同一枚硬幣的正反面，有統(tǒng)一的測(cè)試流程、統(tǒng)一的測(cè)試機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的執(zhí)法主體，兩者的區(qū)別是，前者是行政保護(hù)，后者是民事保護(hù)。在一部法律中，多種救濟(jì)手段并存屢見不鮮。

    為保護(hù)原始創(chuàng)新，解決目前普遍存在的修飾性、模仿性育種問(wèn)題，草案引入了實(shí)質(zhì)性派生品種的概念，明確實(shí)質(zhì)性派生品種可以申請(qǐng)新品種權(quán)，可以獲得授權(quán)，但在進(jìn)行商業(yè)化應(yīng)用時(shí)需征得原始新品種權(quán)所有人同意，以更大限度地保護(hù)原始創(chuàng)新。

    四、完善品種審定、登記制度

品種審定是種子法修改中科研機(jī)構(gòu)和種子企業(yè)普遍關(guān)心的問(wèn)題，修訂草案完善了主要農(nóng)作物品種審定制度�？s小了主要農(nóng)作物品種審定范圍，取消現(xiàn)行種子法關(guān)于國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門可以分別確定一至二種主要農(nóng)作物品種的規(guī)定，需要審定的主要農(nóng)作物品種由目前的28種減少到5種。對(duì)經(jīng)認(rèn)定的“育繁推一體化”種子企業(yè)實(shí)行“綠色通道”，允許其對(duì)自主研發(fā)品種自行完成試驗(yàn)，但企業(yè)應(yīng)對(duì)試驗(yàn)數(shù)據(jù)真實(shí)性負(fù)責(zé)，并建立試驗(yàn)數(shù)據(jù)可追溯制度。

    目前，對(duì)非主要農(nóng)作物品種既不審定也不登記，管理處于空白，市場(chǎng)處于無(wú)序狀態(tài)。一些進(jìn)入市場(chǎng)的蔬菜、花卉等品種或者沒有名稱或者標(biāo)簽標(biāo)識(shí)混亂，同種異名、同名異種情況交織，用種者無(wú)法判斷品種真假，受到損失追索賠償取證困難。同時(shí)，新品種在進(jìn)入市場(chǎng)前未能通過(guò)規(guī)范程序保存標(biāo)準(zhǔn)樣品，極易造成珍貴物種流失。種子是特殊商品，涉及國(guó)家糧食安全、生物安全和食品安全，按照行政許可法關(guān)于“直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)”可以設(shè)定行政許可的規(guī)定，有必要將非主要農(nóng)作物品種登記納入行政許可范圍。

    五、完善種業(yè)安全審查評(píng)估制度

    現(xiàn)行種子法僅對(duì)外資進(jìn)入種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)域進(jìn)行了規(guī)范，在征求意見過(guò)程中，種子種苗管理部門、種子企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等都普遍對(duì)外資大規(guī)模進(jìn)入威脅我國(guó)種業(yè)安全表示擔(dān)憂，提出應(yīng)對(duì)外資進(jìn)入育種、科研域以及企業(yè)并購(gòu)行為等進(jìn)行法律約束，保護(hù)我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)安全。為此，修訂草案完善了種業(yè)安全審查評(píng)估制度，主要包括：建立種業(yè)安全審查機(jī)制，規(guī)范國(guó)內(nèi)種子企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)與外國(guó)人、外國(guó)企業(yè)或外國(guó)其他組織開展的技術(shù)合作，從事品種研發(fā)以及外資投資或并購(gòu)境內(nèi)種子企業(yè)的安全審查工作；規(guī)范種質(zhì)資源的進(jìn)出口和國(guó)際交流合作，與境外開展種子資源合作研究利用，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)，避免種質(zhì)資源及利益流失；規(guī)定外商投資種子企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證由省級(jí)農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門審核，國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門核發(fā)。

    修訂草案關(guān)于完善種業(yè)安全審查評(píng)估機(jī)制的規(guī)定，將黨中央提出的“把13億人口的飯碗牢牢端在自己手中”和國(guó)務(wù)院關(guān)于關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品需進(jìn)行并購(gòu)安全審查的規(guī)定上升為法律規(guī)范，有利于防止特有種質(zhì)資源和先進(jìn)育種技術(shù)流失，避免我國(guó)主要農(nóng)作物種子市場(chǎng)被外資控制，確保國(guó)內(nèi)種業(yè)安全和糧食安全。

    六、完善轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管制度

    轉(zhuǎn)基因問(wèn)題是社會(huì)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。一方面轉(zhuǎn)基因技術(shù)需要發(fā)展，另一方面消費(fèi)者對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品的安全性存有一些疑慮。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因品種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)控制，草案規(guī)定從事轉(zhuǎn)基因植物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證由國(guó)務(wù)院行政主管部門核發(fā)。為了回應(yīng)消費(fèi)者對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)品的疑慮，草案增加了由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門“加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管”和“及時(shí)公告有關(guān)轉(zhuǎn)基因植物品種審定和推廣的信息”的規(guī)定，尊重和保障公眾的知情權(quán)。

    七、完善種子執(zhí)法制度

    現(xiàn)行種子法規(guī)定，農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門是種子行政主管機(jī)關(guān)，但未明確其所屬的種子管理機(jī)構(gòu)的法律地位。為此，修訂草案完善了種子執(zhí)法體系和執(zhí)法手段，主要包括：明確農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門所屬的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門委托的種子管理機(jī)構(gòu)，有權(quán)開展種子執(zhí)法工作；農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門在執(zhí)法中可以進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)種子取樣測(cè)試、試驗(yàn)或者檢驗(yàn)，查閱、復(fù)制相關(guān)合同、票據(jù)、賬簿、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案等有關(guān)材料，可以采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。

    八、完善種業(yè)發(fā)展扶持保護(hù)制度

    修訂草案將國(guó)務(wù)院有關(guān)扶持種業(yè)發(fā)展的政策措施上升為法律規(guī)定，新增了“扶持政策”一章，主要包括財(cái)稅、信貸、保險(xiǎn)、良種繁育基地建設(shè)等方面。這些扶持政策，有些已經(jīng)在實(shí)施，但沒有系統(tǒng)化、長(zhǎng)期化，這次修改，較好地處理了這個(gè)問(wèn)題。

    結(jié)合上述制度設(shè)計(jì)，種子法修訂草案進(jìn)一步完善了相關(guān)法律責(zé)任。一是增加了對(duì)侵犯植物新品種權(quán)、植物新品種申請(qǐng)權(quán)和植物新品種權(quán)權(quán)屬糾紛救濟(jì)途徑的3項(xiàng)規(guī)定。二是增加了對(duì)植物新品種侵權(quán)等19種種子違法行為的行政處罰措施。三是加大了對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假、劣種子等10種違法行為的行政處罰力度。四是提高法律的震懾力，規(guī)定上述違法行為構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

    種子法修改從調(diào)研到提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，歷時(shí)五年多時(shí)間。期待修訂后的種子法能夠成為建立我國(guó)現(xiàn)代種業(yè)制度的新起點(diǎn)，引我國(guó)種業(yè)做大做強(qiáng)，為國(guó)家糧食安全作出新的貢獻(xiàn)。

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